去年2月，国务院印发了《关于煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》，提出“从2016年开始，按全年作业时间不超过276个工作日重新确定煤矿产能，原则上法定节假日和周日不安排生产”。此后，国家发展改革委也发文要求所有煤矿按照276个工作日重新确定生产能力。
经过一年多的实践，“276个工作日”限产措施对于煤炭行业实现减量化生产发挥了重要作用。不过，这一措施也引发了不少争议。在我国持续推进煤炭去产能的进程中，“276个工作日”是否可以继续实施？是否有调整空间？有关专家接受了《经济日报》记者的采访。
对减量化生产意义重大
“国务院提出‘全年作业时间不超过276个工作日’的要求，本质上是调控产能释放的程度，是煤炭过剩产能没有完全化解条件下的限产措施。”中国煤炭经济研究院院长岳福斌教授说。
自2012年以来，煤炭供给严重超过市场需求，煤炭价格长期非理性下跌，企业大面积亏损，裁员降薪、减发缓发拖欠工资等现象普遍，煤炭产业正常运行基础遭到严重破坏，产业危机一触即发。
岳福斌分析说，在有效需求不足、供给严重大于需求的买方市场条件下，煤炭市场非理性竞争不断加剧，薄利多销、让价不让市场、低于成本销售等无序竞争和过度竞争现象严重。如果靠市场自发调节，短时间内很难规范和改善煤炭生产经营秩序。因此，不得不采取了“276个工作日”这一政府政策性规制措施。
从实施效果看，这一措施达到了预期目标，使已较长时间处于隆冬季的煤炭产业经济形势出现逆转。2016年，我国煤炭产量34.1亿吨，同比下降9%，煤炭供需格局由严重的供大于求逐渐转变为供需基本平衡；煤炭价格有明显回升，年末环渤海5500大卡动力煤平均价格为593元/吨，年内涨幅为60%；煤炭产业全年实现利润总额1152亿元，较上年增加711亿元。
“如果没有276个工作日的减量化生产措施，煤炭产业可能会彻底陷入困境，长期亏损。”山西焦煤集团党委书记、董事长武华太认为，这项措施是有效的，而且工人劳动得到了尊重、得到了有计划的休息、生活质量有了提升，煤炭产品出清率也大幅提升。
是否保留276个工作日之辩
尽管实践已经证明，在市场失灵情况下，政府积极采取“276个工作日减量化生产”的主动干预措施，在较短时期内使得煤炭供需矛盾缓和、煤炭价格回归合理价位，阻止了市场失灵状况下出现的价格非理性下跌。但随着2016年冬季出现的煤炭局部供应紧张和煤炭价格短期内快速上涨，各界对煤矿“276个工作日减量化生产”措施的去留问题产生了分歧。
主张保留“276个工作日减量化生产”措施的一方认为，“276个工作日”成效明显，实践证明它是调节产业产能的有效途径，如果没有这项措施，供需矛盾得不到缓解，去产能任务会更加艰难，作为维护煤炭供求基本稳定的重要措施，应继续严格执行。
主张保留者还认为，就生产成本而言，停产期间确实仍要在通风、排水等方面投入成本，但由减量化生产带来的煤价稳定及其产生的效益是绝对超过成本的；就安全生产而言，定期停产重新开工配套的时间充裕的安全排查，比全年连轴转临时搞突击检查的效果要好很多；就矿工生活而言，减量化生产不仅减轻了工作强度、降低了职业病发病率，也使得矿工有了与家人一致的节假日时间，能够多陪伴家人，生活质量得到很大提升。
有人甚至还建议，考虑到我国煤炭消费存在季节性差异的因素，在加大去产能和打击非法生产矿井力度的同时，执行弹性的276个工作日制度，如用煤淡季实行“276个工作日”，旺季实行“330个工作日”，或者在供需形势逆转时梯次启动“276个工作日”措施。
主张取消“276个工作日减量化生产”措施的一方则认为，煤矿的生产规律应是充分运转，276个工作日的做法是行政压产，造成开工不足、效率下降；我国煤矿大部分是井工矿和高瓦斯矿，停产期间，仍需要继续抽瓦斯、排水等，存在硬性成本，行政性停产打破了煤炭产业连续生产的特性；并且有些小煤矿为降低成本，节假日一旦停产可能会不抽瓦斯、不排水，进而带来一些安全隐患；而且对“大矿和小矿、先进矿和落后矿”搞“一刀切”不科学，没有起到淘汰落后产能的作用；反而在造成供应紧张的情况下，使得很多小煤矿“死灰复燃”，进而导致矿难多发。
反对者还认为，276个工作日是“去产量”的做法，产量问题应该由市场决定，政府应区分“去产能”和“去产量”，将重点放在落后产能的淘汰上，关掉那些过剩的、落后的、严重亏损的和质量、安全、环保、技术不达标的产能。
制度设计可进一步完善
不少煤炭企业负责人表示，煤矿“276个工作日减量化生产”措施的正态效应和积极作用毋容置疑，因此，这一措施应该继续执行。
潞安矿业集团党委书记、董事长李晋平认为，当前，供大于求仍然是煤炭经济的主要矛盾，而且短期内不能解决，仍需要在时间上、区间内进行调节以达到供求平衡。建议采取“冬季采暖期全部放开生产，采暖期结束后先进产能330天、其余产能276天”的生产措施，以保障煤炭产业长期、健康、稳定运行。
山西省煤炭工业厅副厅长牛建明认为，“276个工作日”减量化生产措施的严格执行，对平衡煤炭供求关系、稳定煤炭市场价格，发挥了积极的作用。目前，应加强政策的研究力度，根据市场供需及价格情况适时启动“276个工作日”制度。
山西煤矿安全监察局党组书记、局长卜昌森认为，“276个工作日”减量化生产措施虽然非长久之策，但煤炭产业当务之急仍是去产量，其中最有效的办法就是“276个工作日”，这也是去产能的保障措施。
国务院参事室特约研究员、国家能源局原副局长、中国能源研究会副理事长吴吟表示，就中国的特殊国情及所处的特殊阶段而言，经济增速放缓，一些地区减煤限煤，新能源发展很快并且仍有巨大发展空间，煤炭产业“330个工作日”不能适应这样的变化，供大于求是必然的，因此，类似于“276个工作日”的减量化生产措施必须采用，否则将出现严重供大于求。
岳福斌指出，总的来看，当前我国煤炭去产能的任务将更加艰巨，煤炭有效供给还没有形成，煤炭市场功能尚未恢复，“276个工作日减量化生产”措施不能轻易放弃，而是应结合经验教训和产业运行新常态进行适当的完善和优化，进行季节性的灵活调节。
岳福斌认为，从长远看，由于煤炭消费增长率的下降和其在能源结构中比重的下降已成为必然，随着技术进步和新能源发展空间的被打开，行政化的煤炭产业实行‘330个工作日’作业时间将成为历史，类似于‘276个工作日’的应急调控也仅会出现在市场失灵状态下，取而代之的将会是市场信号引导下的法治化的企业自主决定。
“这不是一蹴而就的，需要有一个循序渐进的过程。”岳福斌说，当前，如何在确保能源安全的前提下，统筹好用煤旺季和淡季的煤炭生产，统筹好产能与产量的关系，使得减量化生产措施更科学一些，还需做深入研究。